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强化技术管理,夯实质量安全

作者:白洋桥驻地办  点击量:207  发表时间:2018-06-12 16:25

作为工程建设中的重要一员,监理单位承担着国家法律法规规定的法定监理职责、以及合同约定的“五控、两管、一协调”义务。无论是将监理业务性质界定为“项目管理”(Project management,建设工程监理规范、铁路建设工程监理规范)还是“施工监督”(Construction Supervision,公路工程施工监理规范),其所包含的法定职责及合同义务均不会发生根本性的改变。

近年来,由于工程建设市场的蓬勃发展,工程行业一线施工操作人员极度紧缺、各相关单位工程技术人员短缺现象日益明显,同时,一线施工操作人员及工程技术管理人员在施工操作、工程管理、专业技能等方面的能力不足,对工程质量、安全管理不到位导致可能发生各类事故的严重程度认识不足,或者片面迎合进度要求或投资压缩等其他不合理要求,导致工程建设期间发生各类质量、安全事故,或给工程留下质量隐患。

在国家不断加大对各行各业的质量安全事故惩处力度的大环境下,在工程质量安全事故处理过程中,监理人员、监理单位由于未严格履行法定职责及合同义务而被判定需承担刑事责任的案例越来越多。其中,尤以深基坑垮塌、支架坍塌、起重吊装倾覆等各类危险性较大的分部分项工程发生重特大事故导致的群死群伤案件为甚。本文谨从监理单位的角度来分析一下如何加强项目质量安全管控,供项目建设各相关单位参考。

一、监理单位法律责任

1、《中华人民共和国刑法》(1997年修正案)

137条:建设单位、设计单位、施工单位、工程监理单位违反国家规定,降低工程质量标准,造成重大安全事故的,对直接责任人员,处5年以下有期徒刑或者拘役,并处罚金;后果特别严重的,处5年以上10年以下有期徒刑,并处罚金。

2、《中华人民共和国安全生产法》(2017年修订版)

全文共七章、114条。未对行业及各相关单位进行明确界定,只界定了“生产经营单位”及“从业人员”两项。其中第六章“法律责任”共25条。摘录重点如下:

87条:负有安全生产监督管理职责的部门的工作人员,有下列行为之一的,给予降级或者撤职的处分;构成犯罪的,依照刑法有关规定追究刑事责任:

(一)对不符合法定安全生产条件的涉及安全生产的事项予以批准或者验收通过的;

(二)发现未依法取得批准、验收的单位擅自从事有关活动或者接到举报后不予取缔或者不依法予以处理的;

(三)对已经依法取得批准的单位不履行监督管理职责,发现其不再具备安全生产条件而不撤销原批准或者发现安全生产违法行为不予查处的;

(四)在监督检查中发现重大事故隐患,不依法及时处理的。

负有安全生产监督管理职责的部门的工作人员有前款规定以外的滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊行为的,依法给予处分;构成犯罪的,依照刑法有关规定追究刑事责任。

104条:生产经营单位的从业人员不服从管理,违反安全生产规章制度或者操作规程的,由生产经营单位给予批评教育,依照有关规章制度给予处分;构成犯罪的,依照刑法有关规定追究刑事责任。

3、《中华人民共和国建筑法》(2011年修订版)

32条:建筑工程监理应当依照法律、行政法规及有关的技术标准、设计文件和建筑规模承包合同,对承包单位在施工质量、建设工期和建设资金使用等方面,代表建设单位实施监督。工程监理人员认为工程施工不符合工程设计要求、施工技术标准和合同约定的,有权要求建筑施工企业改正。工程监理人员发现工程设计不符合建筑工程质量标准或者合同约定的质量要求的,应当报告建设单位要求设计单位改正。

35条:工程监理单位不按照委托监理合同的约定履行监理义务,对应当监督检查的项目不检查或者不按照规定检查,给建设单位造成损失的,应当承担相应的赔偿责任。工程监理单位与承包单位串通,为承包单位谋取非法利益,给建设单位造成损失的,应当与承包单位承担连带赔偿责任。

69条:工程监理单位与建设单位或者建筑施工企业串通,弄虚作假、降低工程质量的,责令改正,处以罚款,降低资质等级或者吊销资质证书;有违法所得的,予以没收;造成损失的,承担连带赔偿责任;构成犯罪的,依法追究刑事责任。工程监理单位转让监理业务的,责令改正,没收违法所得,可以责令停业整顿,降低资质等级:情节严重的,吊销资质证书。

4、《建设工程安全生产管理条例》(中华人民共和国国务院令第393号,2003年)

14条:工程监理单位应当审查施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案是否符合工程建设强制性标准。工程监理单位在实施监理过程中,发现存在安全事故隐患的,应当要求施工单位整改;情况严重的,应当要求施工单位暂时停止施工,并及时报告建设单位。施工单位拒不整改或者不停止施工的,工程监理单位应当及时向有关主管部门报告。程监理单位和监理工程师应当按照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理,并对建设工程安全生产承担监理责任。

57条:违反本条例的规定,工程监理单位有下列行为之一的,责令限期改正;逾期未改正的,责令停业整顿,并处10万元以上30万元以下的罚款;情节严重的,降低资质等级,直至吊销资质证书;造成重大安全事故,构成犯罪的,对直接责任人员,依照刑法有关规定追究刑事责任;造成损失的,依法承担赔偿责任:()未对施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案进行审查的;()发现安全事故隐患未及时要求施工单位整改或者暂时停止施工的;()施工单位拒不整改或者不停止施工,未及时向有关主管部门报告的;()未依照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理的。

二、与监理单位相关的工程建设重特大事故典型案例

1、南京“20001025”重大伤亡事故(我国第一例监理被判刑的案件)。

2000年1025日,南京三建(集团)有限公司承建的南京电视台演播中心裙楼工地发生一起重大伤亡事故。造成6人死亡,35人受伤(其中重伤11人)。

刑事责任:项目总监韩长福违反有关规定未对施工方案进行审查认可,未对模板支撑系统的验收进行监督,对施工方的违规行为没有下达停工令,无监理工程师资格证书上岗,对事故的发生应负主要责任,判处有期刑5年。

2、北京西西工地坍塌案(北京市第一起监理被判刑的案件)

2005年9522时许北京西单北大街西西工地,在进行高大厅堂顶盖现场浇筑施工时,发生模板支撑体系坍塌事故,造成现场施工工人8人死亡、21人受伤。

刑事责任:总监吕大卫和监理员吴亚君分别被判有期徒刑3年缓刑3年。

行政处罚:北京希地环球建设工程顾问有限公司给予企业资质降级处罚,原甲级监理资质降为乙级。

3、2007年湖南省凤凰县堤溪沱江大桥“8.13”坍塌事故

2007年8131645分左右,湖南省凤凰县正在建设的堤溪沱江大桥发生特别重大坍塌事故,造成64人死亡,4人重伤,18人轻伤,直接经济损失3974.7万元。

刑事责任:现场监理处处长李宏广,涉嫌工程重大安全事故罪,被判处有期徒刑5年,并处罚金5万元。现场监理处副处长兼现场监理余阳,涉嫌工程重大安全事故罪,被判处有期徒刑5年,并处罚金3万元。

行政处罚:湖南省金衢交通咨询监理有限公司党支部书记、副经理续莎薇,对事故发生负有重要领导责任,给予行政记大过、党内警告处分。监理公司总工程师汤述,对事故发生负有主要领导责任,给予行政撤职、党内严重警告处分。监理公司董事长兼总经理胡伟、副经理续莎薇、副经理高伏良、总工程师汤述、驻地高监李宏广吊销有关执业资格和岗位证书。

4、上海“莲花河畔”倒楼事件

2009年627日,上海闵行区莲花南路罗阳路口一幢13层在建商品楼发生倒塌事故,造成一名工人死亡。其原因系大楼两侧堆土过高、地下车库基桩开挖造成巨大压力差,致使土体水平位移,最终导致房屋倾倒。

刑事责任:总监理工程师乔磊对工程项目经理名不符实的违规情况审查不严,对建设方违规发包土方工程疏于审查,在对违规开挖、堆土提出异议未果后,未能有效制止,对本案倒楼事故发生负有未尽监理职责的责任。判有期徒刑3年。

5、上海教师公寓火灾

2010年111514时,上海胶州路一栋高层外墙保温改造公寓起火。大火导致58人遇难,70余人受伤。

刑事责任:总监理工程师张永新犯重大责任事故罪被判有期徒刑5年,安全监理卫平儒犯重大责任事故罪被判有期徒刑2年。

行政处罚:监理单位上海市静安建设工程监理有限公司被住建部吊销其房屋建筑工程监理甲级资质证书,总监理工程师张永新被吊销注册监理工程师注册执业证书且终身不予注册。

6、武汉市“东湖景园”电梯坠落事故

2012年913日,湖北省武汉市“东湖景园”在建住宅发生载人电梯从33层坠落事故,共有19人遇难。

刑事责任:总监代表丁炎明未取得国家注册监理工程师资格,不具备担任项目总监和总监代表的条件,以涉嫌重大责任事故罪予以批捕,并判处有期徒刑4年。

行政处罚:监理单位武汉博特建设监理有限责任公司房屋建筑工程监理甲级被降为乙级。吊销项目投标总监理工程师曾雯《注册监理工程师执业资格证书》,终身不予注册的处罚,同时收回执业印章。博特公司副总工程师(履行总工程师职责)夏国胜,对东湖景园C区监理部安全监理、安全大检查、隐患排查工作指导、督促不力,对事故发生负重要领导责任,依据《中华人民共和国安全生产法》、《中国共产党纪律处分条例》第一百三十三条之规定,给予党内严重警告处分。

7、北京清华附中坍塌事故

2014年1229日,北京市海淀区清华大学附属中学体育馆及宿舍楼工程工地在基坑内绑扎钢筋过程中,筏板基础钢筋体系发生坍塌,造成10人死亡、4人受伤。

刑事责任:总监理工程师郝维民,未组织安排审查劳务分包合同,与身为执行总监的被告人张明伟对施工单位长期未按照施工方案实施阀板基础钢筋作业的行为监督检查不到位,对钢筋施工的交底、专职安全员配备工作、备案项目经理长期不在岗的情况未进行监督。判处总监郝维民有期徒刑5年,被告人现场总监张明伟有期徒刑46个月,监理工程师兼安全员田克军与监理工程师耿文彪分别判有期徒刑4年和有期徒刑3年缓刑3年。

行政处罚:吊销监理单位北京华清技科公司房屋建筑工程监理甲级资质,处以罚金200万元。监理单位北京华清技科公司总经理张永刚,作为公司主要负责人,履行安全生产职责不到位,未组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划;监督检查本单位安全生产工作不力,未及时发现并纠正公司派驻清华附中工程项目监理人员履行安全监理责任不到位的行为。其行为违反《安全生产法》第18条第35项的规定,对事故发生负有主要领导责任。依据《安全生产法》第91条和第92条的规定,由安全生产监督管理部门给予其上一年度收入60%的罚款,撤职处分并终身不得担任本行业生产经营单位的主要负责人。

8、江西丰城11·24丰城电厂倒塌事故

2016年11247点左右,江西省宜春市丰城电厂三期在建项目冷却塔筒壁混凝土及模架系统倒塌事故,事故造成73人死亡、2人受伤,直接经济损失10197.2万元。经国务院调查组调查认定,该起事故为生产安全责任事故,31人被采取刑事强制措施。

刑事责任:项目监理部总监理工程师胡东胜、安全副总监理缪德武、土建副总监惠斌三人,于2016129日因涉嫌重大责任事故罪,被检察机关批准逮捕。【案件目前尚未正式宣判】

行政处罚:事故调查报告显示,建议给予监理单位上海斯耐迪工程咨询有限公司降低工程监理电力工程专业甲级资质处罚;建议给予监理单位1000万元罚款。【行政处罚目前尚未正式发布】

三、工程监理规避风险的有效途径

在前所未有的高度重视工程质量和安全的新形势下,如何最大程度的合理规避质量安全责任风险,是摆在每个工程参建人员面前的新课题,对监理人员及监理单位而言则更觉压力倍增,甚至战战兢兢、担惊受怕,畏手畏脚、连正常的工作都不敢开展,这其实也是对目前工程质量和安全管理新形势的一种误读。

在“最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的解释”(2015119日最高人民法院审判委员会第1665次会议、2015129日最高人民检察院第十二届检察委员会第44次会议通过)及《安全生产监管监察职责和行政执法责任追究的暂行规定》(国家安全生产监督管理总局令)(第24号)中,首次明确指出了“尽职免责、失职追责”的原则。

从上述案例中可以获知,监理单位所监理的工程项目,如有①对施工单位管理体系不健全、项目主要负责人长期不履职的问题未进行监理,②无施工方案或施工方案存在明显瑕疵而监理单位未审查出来,③对劳务分包审查把关不严,④对施工违规行为未及时制止,⑤对施工中存在的可能引起质量安全事故的隐患未及时下达书面停工指令、未及时向主管部门报告,等等各环节的各种未严格履行监理职责的失职行为,一旦发生安全事故,监理单位均可被界定为“涉嫌重大责任事故罪”,相关监理人员将会以“嫌重大责任事故罪”被判承担相应的刑事责任。

以下几点,是做好工程监理工作并有效规避质量安全风险的有效途径。

1、抓好监理体系建设及承包人体系管理。

监理项目部根据招投标文件要求,选派资质能力符合要求的项目总监、安全负责人及各专业监理工程师,避免因监理人员不到位导致的管理缺失;审查承包人项目负责人、技术负责人、安全总监等主要人员到位情况,并应坚持每月对承包人项目部管理体系至少开展一次专项检查,对主要管理人员到位履责情况进行书面通报,杜绝挂名不到位的情形。

2、抓好分包管理及安全交底教育工作。

专业分包、劳务分包队伍较多,均应逐一进行程序性准入审查,日常施工期间应加强对现场施工作业人员安全交底教育情况的随机抽查,加强对现场各类特种设备(各类起重吊装设备、施工电梯、施工船舶等)、专用设备(挂篮、架桥机、液压爬模等)及大型临时设施(拌和站、码头、栈桥、钢围堰等)的准入核查及日常巡查,确保工程项目范围内的每个分包队伍、每位施工作业人员、每台设备设施,均具有程序上的合法性。

3、强化技术方案管理,夯实质量安全管理基础。

每个标段工程开工前,应要求承包人书面编制本标段范围内的各类方案清单、方案编制计划及需组织专家评审的重大方案的评审计划,由监理及业主审批后实施。并书面形成危险源辨识清单、重大危险源清单及项目风险评估报告。

监理应加强对各类施工方案的程序性、合法性审查,①各类方案及附图等各类附件签字盖章手续齐全,需由承包人后方公司总部技术负责人审查的必须提供书面审查意见并加盖企业公章,委托专业单位进行结构设计及计算的必须附上该单位的工程设计资质及结构设计计算书、签字盖章手续齐全;②涉及到航空管制、航道海事、交管部门、市政管线、铁路、电力等部门的,应要求承包人或项目建设单位提供与相关单位书面签订的协议书;③需组织专家评审的,必须有全部与会专家签名的书面评审意见文件,若专家评审意见为不通过,则不允许进入审批程序;若评审意见为修改后同意实施,必须有根据专家评审意见进行修订的说明文件;④需经总监理工程师审查批准的,不得由副总监工程师、总监代表或专业监理工程师进行越权批准;⑤需经项目建设单位批准的,项目总监理工程师只允许提供监理审查意见,不得越权进行审批。

《公路桥涵施工技术规范》(JTG/T F50-20113.1.1条款,对技术条件复杂的工程,应进行多方案比选,编制安全可靠、技术可行、经济合理的专项施工技术方案专项安全技术方案

《公路工程施工安全技术规范(JTG F90-2015)》则对8类危险性较大的工程按需编制专项施工方案、需专家论证审查分为两级进行技术方案管理,详细清单见该规范附录A8类危险性较大的工程依次为:基坑开挖、支护、降水工程;滑坡处理和填挖方路基工程;基础工程;大型临时工程;桥涵工程;隧道工程;起重吊装工程;拆除、爆破工程。

《危险性较大的分部分项工程安全管理规定》(中华人民共和国住房和城乡建设部令第37号,201838日)第11条,专项施工方案应当由施工单位技术负责人审核签字、加盖单位公章,并由总监理工程师审查签字、加盖执业印章后方可实施。危大工程实行分包并由分包单位编制专项施工方案的,专项施工方案应当由总承包单位技术负责人及分包单位技术负责人共同审核签字并加盖单位公章。第12条,对于超过一定规模的危大工程,施工单位应当组织召开专家论证会对专项施工方案进行论证。实行施工总承包的,由施工总承包单位组织召开专家论证会。专家论证前专项施工方案应当通过施工单位审核和总监理工程师审查。

4、加强公司后台技术支持,保障监理项目质量安全。

我国监理行业实行“总监负责制”,即表明项目总监理工程师为该监理项目部的法定代表人,为监理项目的质量安全管理第一责任人,其所肩负的质量安全责任的重要性不言而喻。从以上所列的8个典型案例的刑事判决情况也可以看出,在发生重大质量安全事故后,各监理项目总监均被判承担刑事责任。

同时,随着国家对工程建设质量安全管理力度的不断加强,除了对项目总监理工程师及相关监理人员进行刑事定罪外,对监理企业总部的分管领导及主要负责人也进行不同程度的行政处罚,对监理企业进行资质降级、罚款等行政处罚,对监理企业的正常经营和可持续发展带来巨大的影响。

因此,虽然国家法律法规、条例及各部委行业管理文件中均无监理单位后方公司需对各监理项目部审查的各施工方案进行审查的要求,但是从监理企业对各监理项目部的日常管理工作需要,以及为了最大程度上保障各监理项目部的质量安全管理工作有序、受控,是对监理项目部负责的态度,也是对监理单位自己负责的态度。因此,监理单位有必要也必须对各监理项目部进行技术管理,并对各监理项目部提供后台技术支持。

鉴于此,中铁武汉大桥工程咨询监理有限公司于20168月正式颁布了《关于印发《总体施工组织设计、专项施工方案审查管理办法》的通知》(桥监发[2016]9号),要求各监理项目部必须严格落实方案报审管理规定,公司归口管理部门为总工程师办公室,自201691日起施行。

5、提高方案管理意识,加强方案落实检查。

在工程实施期间,项目总监理工程师应高度重视方案管理的重要性,组织对现场监理人员进行专项交底,对危险性较大的分部分项工程制定专项监理细则,安排专人负责施工期间的专项巡查,确保严格按批准的方案组织现场实施。各类方案审批流程完成后,宜制成电子文档交由各专业监理工程师存档,便于在现场监理工作过程中随时备查。

在方案实施阶段,各专业监理工程师应重点对特种设备型号规格及取证情况、各类大型临时设施各部位构件型号规格参数及现场安装质量和焊缝质量、承重支架构件尺寸及安装间距密度等、起重吊装等进行过程检查,对未按照批准的方案实施的,及时督促整改,拒不整改的必须签发书面监理指令,并不得组织现场验收。

《危险性较大的分部分项工程安全管理规定》(中华人民共和国住房和城乡建设部令第37号,201838日)第18条,监理单位应当结合危大工程专项施工方案编制监理实施细则,并对危大工程施工实施专项巡视检查。第19条,监理单位发现施工单位未按照专项施工方案施工的,应当要求其进行整改;情节严重的,应当要求其暂停施工,并及时报告建设单位。施工单位拒不整改或者不停止施工的,监理单位应当及时报告建设单位和工程所在地住房城乡建设主管部门。第21条,对于按照规定需要验收的危大工程,施工单位、监理单位应当组织相关人员进行验收。验收合格的,经施工单位项目技术负责人及总监理工程师签字确认后,方可进入下一道工序。危大工程验收合格后,施工单位应当在施工现场明显位置设置验收标识牌,公示验收时间及责任人员。(卢小伟)

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